2014年6月29日 星期日

消失中的彰南農地



長期以來,經濟成長作為主導台灣社會發展的集體信仰,造就了一種扭曲而偏頗的認知,即工業就是好的、對的,而農業總是不好、不對的。為了滿足工商與都市發展的需索,於是農業成為台灣社會發展的邊緣的工具,不僅是供應工商發展的糧倉與人倉,更是滿足都市發展用地需求的地倉。因此,「以農養工」的政策從未停止,雖然現今的農業生產環境已因此出現重大危機,但「犧牲農業」仍然變本加厲的走下去。

國土計畫中本即編定許多的工業用地,做為工業使用的空間配置,也藉此計畫約束與規範土地使用行為,但這些工業用地往往不被青睞而未開發或開發後大量閒置,政府(從中央到地方)反而放任甚至協助工業與都市無度的需索,不斷的變更並徵收完整、優良的農地,彷若不將農地耗盡絕不甘休。

這種對土地恩將仇報的浩劫式使用模式,其實是不要明天、沒有明天的發展,也是一種自我毀滅的發展。因為,一個國家如果沒有自己的糧食供給系統,就不會是一個國家(台灣糧食自給率一直徘徊在30%上下),一個社會如果沒有安全的糧食,就不會有健康的人民。台灣國土管理的失控,農地遭受蠶食鯨吞而消失,並致使農地與工業廠房相鄰,這樣的危機不僅從未停止,甚且越演越烈,但最可怕的是,社會不知不覺。

616日,筆者與彰化溪州水尾村民參加了「彰南產業園區」土地徵收審議小組(專案小組)審查,看見相同的土地開發模式,重複不斷的在各地方複製,台灣的農地就是這麼一步一步地被奪走。

台糖土地大方送

台灣社會因民間對浮濫圈地的徵收行為日益瞭解,因而反對不當徵收的呼聲日益擴大,於是地方政府的圈地開發行為,紛紛轉向產權單純、取得容易的國有土地。但國有土地是全民所有,更是世代所有,管理機關僅是全民與世代的土地代管者,並非土地擁有者。

而日治時期徵收民地交由會社種蔗產糖的土地,戰後由台糖全面接收超過11萬公頃,這些土地的取得不公不義,接管者不國不民,土地權屬不公不私,既是台灣社會重要的生產環境,卻又是農業主管機關無法管理的範疇。台糖的最大股東正是政府(經濟部),因其土地產權超級單純,取得也超級容易,因此成為政府主導的開發覬覦並且垂首可得的對象。而台糖也任憑予取予求,賣糖轉為賣地,成為台灣保護優良農地的大漏洞。

彰南產業園區的開發,就是看上台糖位於彰化溪州的水尾農場完整土地(計畫面積約98.28公頃,台糖土地約95.36公頃,約佔97%),並且引用經濟部主管的「產業創新條例」進行徵收。而台糖公司也完全配合,直接將該土地劃歸為「業務上無須保留必要之出售土地」,並且以「配合政策確需使用」為名,連協議價購都免除,開門讓政府直接徵收。

 


人民不知情

許多的土地被徵收者,往往是在接獲地方政府土地及地上物查估通知時,才得知土地將被徵收,而此時大抵也幾近走完行政程序。彰南案由於徵收的是台糖土地,當地居民更是完全被埋在股裡,該案已完成環境差異分析以及開發許可審議,因為不知情,民眾在審議過程中完全喪失參與及表達意見的機會,當知悉此事時,已是行政程序的最末端--土地徵收審議,這一直是台灣社會土地正義與公共治理的困境。

但這卻也正凸顯了《土地徵收條例》立法的基本價值與精神,就是要透過嚴謹的公益性、必要性審查來杜絕浮濫徵收,同時,也彰顯土地徵收審議小組審查權的重要性。事實上,這也是過往土地徵收最為人所詬病之處,因為幾乎所有的開發案在通過環評與土地使用審查後,即被認為具有必要性與公益性而快速通過徵收審查。

69日內政部發言人室發佈新聞,表示「內政部審議土地徵收案件程序嚴謹絕非形式審查」,且對於已完成土地使用審定的計畫,「仍應依土地徵收條例有關規定審查土地徵收案件,如有不符規定者,即不予核准徵收。」這是大埔案的社會效益,但也因此公民社會一定要更積極的參與監督土地徵收的審查,才能真正避免圈地徵收。

區位不適宜

彰南產業園區基地不僅位於中部重要農業生產地帶,亦緊鄰台灣中部主要的農業生產鄉鎮(彰化溪州、埤頭、竹塘與雲林西螺),而該處亦有缺水與地層下陷,以及影響高鐵與封井等問題。

2007年內政部營建署為因應不斷出現的園區開發,由城鄉分署完成「台灣新產業園區空間分佈策略規劃」,其中對於彰化設置產業園區的適宜性分析結果,為彰北之適宜性高於彰南。此外,依據彰化縣農地資源空間規劃成果,彰化縣發展優勢之稻米特定農業經營區前三名分別為溪州、埤頭與竹塘,正是緊鄰本開發基地之生產敏感地區。

可見這是一個完全不適當、不合理的區位選擇,而彰化縣府竟提出一個農地資源空間規劃相衝突,以及消滅稻米發展優勢地區的開發案。其實,這樣的產業園區開發,只是台灣大大小小園區開發案的縮影與寫真。

粗糙的公益性、必要性評估

一直以來,土地徵收的公益性評估往往被簡化為就業機會、年產值,讓所有的徵收開發幾乎都大獲全勝、無往不利。但產值與就業機會到底如何算計、如何獲得,以及這些利益如何分配,卻往往沒有詳實的分析,也因此根本無法檢視這些經濟利益是否真的能夠被創造、是否具有「公」益性。更重要的是,經濟利益只是公共利益的一部份,對農業生產環境而言,除了經濟生產之外,還有社會文化、生態環境等價值,但這些實實在在的農業公共利益卻完全被忽略、漠視。

此外,開發單位對於必要性的評估,幾乎都不會完整呈現各鄉鎮閒置工業用地之區位與面積(含規劃未開發、已開發但閒置),也一定會迴避基地選址的分析(包括有哪些基地、哪些方案可供選擇,以及如何選得該基地),在基礎資料闕如的情況下,根本無法檢驗其必要性。

彰南產業園區評估報告亦然。因此,彰化縣府在沒有進行糧食安全影響評估之下(包括量與質),即以農地面積足夠作為理由,認定本園區之開闢對於國內糧食安全「影響甚微」。這種粗糙與蠻橫的公益性與必要性評估,目的就是為了誤導審查委員,而依此評估方式,台灣社會任何一片農地亦皆可被圈地橫奪。

事實上,彰南產業園區不僅不具有公益性,開發完成的土地將出售給予少數的需地廠商(建大、正新二輪胎產業),並且預定自林內淨水廠以專管提供廠商水源。這種無條件為少數資本家提供水、土資源的園區,就是量身訂作,甚至有圖利之嫌的開發案。 
 
 

當天筆者聽完開發單位(彰化縣政府)的「公益性及必要性評估報告」後,也詳細聆聽地方民眾(反彰南產業園區自救會)提出的「公害性及非必要性評估報告」。正面的看待,在一個荒謬開發案的逼臨下,彰化縣溪州鄉水尾村民不僅踏上公共領域,成為台灣社會實實在在的公民,更是自我訓練成為守護農地的專業者。但反過來看,這樣的社會實在令人感到悲哀、感嘆,這樣的政府真的令人痛心至極。

農業用地只有被變更一途嗎?為何長期閒置(仍作為農業使用)的工業用地從未能變更回歸農業用地?農業生產環境只能不斷惡化嗎?彰化溪州水尾農場會不會是另一片即將消失的良田?我們不應只拭目以待,而是應該集體的關心、在乎與行動。

2014年6月9日 星期一

房地產炒作政治學


台灣社會關心國土開發的NGO朋友以及土地被徵收者,往往都很納悶,許多的開發案明明在國土利用上是不適當、不合理,而且徵收、開發既沒必要、也不符合比例(所取遠大於所需),更缺乏明確的公益性,但政府卻都是箭在弦上、非開發不可,而各種審議委員會也大都會通過開發的申請。

為什麼會這樣、怎可以這樣?其實答案很簡單。不適當、不合理、沒必要,卻還要開發,就是別有所圖。而可以快速、輕易地通過變更、開發許可,當然就是有鬼。

為了近利葬送未來

土地從家園轉而被當作炒作的金融資本,房宅從家屋、居所轉成投資商品,這是一切災難的開始。而房地產炒作的災難又是與政治你儂我儂、如膠似漆,因為政治正是為這些商品創造龐大利益的主要力量,而龐大的利益也正是政治力量創造財源以及分肥綁樁的利基。因此,許多政治人物往往身兼地產業者,而以房地產作為生財工具的建商財團,若不是投入選舉從政,就必須透過金錢建立綿密的政商關係。這正是台灣社會長久以來的政治風情畫。

政商集團可以運用權力讓體制開門、讓文官順從,於是行政體制崩壞成為權力者的禁臠,而官僚為了護航,就會設計出層層的制度障礙,明著高呼民眾參與,暗地裡卻是阻止人民資訊的取得以及議事的參與。此外,政商集團又可以藉由名、權與錢的輸送,拉攏專家學者,在體制(如委員會)中為開發背書。這種惡臭的產官學大聯盟,正是台灣社會炒土、炒房開發案審議時的眾生相。

進一步地,這些人霸佔了土地價值與公共利益的詮釋權,於是地方與國家的發展完全被這種集團所掌控與壟斷,再透過房地產飆漲的現實、媒體的廣告,以及政令的宣傳與教育,讓社會大眾也被植入投機、炒作的晶片,而集體默許甚至鼓勵炒土、炒房,讓整個社會成為嗜土的社會,為了追求眼前的利益,心甘情願地葬送土地環境與世代的未來。

打破經濟價值迷思

更不幸的是,這樣的炒作模式,熟門熟路,藍綠通用、通吃。

台灣社會這幾年土地正義的抗爭行動,正凸顯了嗜土集團已讓國土與人權遍地烽火,然而人民的覺醒、不從與自我解救,往往被政商集團稱為暴民,也被冷漠、現實、短視的社會視為阻礙發展。八德合宜住宅的弊案終於示現了利益結構的冰山一角,不知台灣社會能否警醒。眼前有三件非常重要的事,第一是抽出長期被植入的晶片,打破經濟成長的價值迷思,二是挑戰不公的法令與體制,瓦解嗜土的結構,三是開創清明的民主政治。戰鬥吧,台灣公民社會。

本文刊登於2014/6/9蘋果論壇
 

2014年6月3日 星期二

下一個廬山在哪裡?




2008年辛樂克(SINLAKU)颱風重創台灣,特別是南投盧山溫泉地區發生嚴重的災害。經濟部水利署對於廬山溫泉區損毀事件的陳述是:「97911830分,中央氣象局發布辛樂克海上颱風警報,12530分發布陸上颱風警報,帶予南投山區24小時降雨超過900毫米;1512時,溫泉區北坡大規模岩體滑動,導致台14線及溫泉橋聯外道路坍塌,綺麗飯店及公主小妹渡假屋倒塌;16時,上游堰塞湖潰決,洪流挾帶大量土石湧入溫泉區,沖毀河道二側商家、飯店及溫泉橋。」

風災剛剛發生時,媒體朋友來電並直問我:「下一個廬山在哪裡?」我反問:「你說呢?」豈料他有備而來,立即傳來一份清單,並簡要一一分析這些地點的肇災風險。

200987日,莫拉克(MORAKOT)颱風襲台,淹水與崩塌成為台灣中南部的主要風景。經濟部水利署對莫拉克災情的分析與陳述則是:「莫拉克颱風所挾帶而來的大量降雨,不但重挫台灣地區,颱風期間(85日至810)的全台累積降雨量更驚人,見下圖,其中,最大降雨更落在阿里山地區,且高達2,884毫米,也因此,莫拉克颱風所帶來的劇烈降雨,使內水無法適度宣泄(淹水),進而產生土石鬆軟、邊坡滑動及堰塞湖等。」「莫拉克颱風也在台灣創下了雨量歷史紀錄,且共造成677人死亡、22人失蹤及4人重傷,也致農損金額達到194億以上。」

筆者比對08年媒體朋友的清單,發現其所列地區在莫拉克中幾乎通通中獎,包括廬山地區也再度受災(的確,下一個廬山仍可能還是廬山)。清單中少數未成為災區者,大都是老天的降雨尚未給予重挫者,其中最引人關注的應該就是清境。

假管制,真就地合法

清境,是台灣國土全面潰爛的縮小版。身為共犯的南投縣政府,早已為清境量身打造「新訂清境風景特定區計畫」,企圖進一步全面就地合法。

2013下半年,《看見台灣》紀錄片讓清境的不清淨徹底浮上抬面。但同年底隨即由內政部與南投縣政府聯合召開記者會,口頭發佈「免拆令」,為違法「開脫」。接著,南投縣府亦迅速地於2014313日再將「新訂清境風景特定區計畫」補正資料函送內政部,內政部並於423日召開區域計畫委員會專案小組會議。

會中南投縣政府不斷強調,將本新訂都市計畫案定位為「管制型」都市計畫,期望藉由都市計畫管制,落實國土保育政策、管制人為不當開發、強化中部山區特色,以及提振公共服務水準等。這完全是一種自欺欺人的說法,而以「國土保育政策、管制人為不當開發」作為計畫的目的,更是一個諷刺至極的大謊言。

清境的問題從來不是沒有管理法制,而是管制失靈、失效。也就是因為南投縣政府長期在管制上的失職,造成非都市土地使用管制的失控亂象。我們要問南投縣府,為什麼非都市土地管制從來不管?憑什麼認為都市計畫體制就可以納管?為什麼原本賦予的管理工具棄之不用?且現在仍然不用,反而要以都市計畫作為新的管理工具?

事實上,這只是南投縣府卸責的說法,也是共犯繼續製造問題的作法。

與南投縣府所言恰恰相反,本案根本是一個「就地合法型」的都市計畫,不僅無法解決問題,反將造成更多問題。因為,清境新訂都市計畫真正解決的,只有業者違法的問題,也就是就地合法,除此之外,對於最根本的國土安全與保育問題則完全迴避、無解。依此作法,清境地區長期違法失控的土地使用,以及所造成的安全問題將繼續存在,且土地使用的亂象,極可能因新訂都市計畫而進一步擴大蔓延,其後再進行都市計畫通盤檢討或個案變更,讓非法繼續就地合法。

變相鼓勵破壞國土

依據內政部的調查結果,清境地區總計134家民宿,其中僅4家「完全合法」。而被劃入清境新訂都市計畫範圍區內的旅館民宿有118家,主要位在松崗(台1410.512K)與幼獅(國民賓館以南一帶)二地區。此二處土地原屬非都市之農牧用地,南投縣府概估其可發展之總樓地板面積為26.634公頃。而新訂都市計畫則將農牧用地劃為風景區,並且給予20%之建蔽率以及40%之容積率。會議中南投縣政府強調,都市計畫風景區之容積率上限為60%,縣府為減輕環境承載並加強管理而降為40%,似乎是非常有良知的作法。

但事實是,農牧用地被劃為風景區後,經建蔽率、容積率換算,其可發展之樓地板面積為73.124公頃。簡單的說,在清境新訂都市計畫後,這118家民宿業者的合法樓地板面積將增加約2.75倍,如此不僅可以讓現在的違法立即就地合法,甚至還創造了未來擴大經營規模的空間。

這種作法,無疑是向台灣社會宣告「破壞國土有利可圖」。愈是將國土破壞得極致者,愈是得以徹底翻身,讓非都市土地都市化,享有飆漲的都市地價,並且隨計畫贈送樓地板面積。坦白說,這真的是最殘忍的環境暴政。

廬山模式,一路玩到掛

這景況讓人很自然地想到廬山的發展模式,筆者戲稱為「一路玩到掛」,就是重複地違法與合法化的遊戲。

廬山地區的發展,先是在非都市土地違法使用,再以新訂都市計畫就地合法(1980年代),但違法旅館不減反增,只能再以都市計畫通盤檢討(1990年代)再度就地合法。風災肆虐(1994年道格、2004年敏督利)後,重建又讓違法更大肆蔓延。直到2008年辛樂克重創,才讓人們的拓墾美夢初醒,2009年莫拉克則讓廬山的發展徹底幻滅與告終。但是,耗竭式的土地利用早已造成「爛攤子」,而歷來災難搶救、工程修復,乃至進行中的遷村大計,都將無可避免地惡耗社會成本。

如今,清境也正循著廬山的模式,開綠燈一路玩下去。

2014331經濟部公告「山崩與地滑地質敏感區(L0002南投縣-01)」。清境都市計畫區有六成土地位於敏感區範圍內,而違法民宿聚集的風景區,也大部分位於敏感區內。423日內政部區委會小組審議時,經濟部中央地質調查所與會代表特別強調,此公告不是預測,而是「核定版」,並說明清境地區已有地表變形與崩塌現象發生。這些發言不知能否警醒南投縣政府。

 


廬山溫泉成為一個災難的空間,筆者曾簡單歸納其造災四部曲,一是具有脆弱的環境本質,二為大量違法與超限的使用行為(累積災難能量),三是政府長期縱容不作為,甚至協助就地合法,最後則是老天爺臨門一腳。當人禍早已日積月累,天災(如地震、風雨)與人間苦難都只是自然而然罷了。

這四部曲,廬山已走完全程,清境則坐三望四。

筆者參與423日的審議,忽然憶起08年媒體朋友「下一個廬山在哪裡」之問,除了感慨這個不知悔改、無動於衷的政府,也憂嘆這個原地繞圈子、等待災難的社會。於是恍然大悟,原來下一個廬山,叫清境。